Assignations à résidence, interdictions de manifester, tout savoir sur l’abolition de vos droits

Entretien avec Me Pascual et Me Kempf

paru dans lundimatin#74, le 27 septembre 2016

L’état d’urgence permet toutes sortes de mesures administratives contraignantes utilisées depuis un an contre une multiplicité de gens toujours plus grande. Face à elles, il ne s’agit pas de faire valoir un bon usage de l’état d’urgence, restreint à la prévention de la « menace terroriste » mais plutôt de comprendre dans les détails les rouages de cette machine afin de l’affronter par tous les moyens possibles. Ici, A. Pascual et R. Kempf, avocats au barreau de Paris, décryptent dans le détail deux outils permis par la loi sur l’état d’urgence : les assignations à résidence et surtout les interdictions de manifester que l’on a vu se multiplier au printemps. Attendu que l’État ne se privera pas d’en redistribuer s’il en venait à expulser la ZAD et à bien d’autres occasions encore, ces avocats conseillent également quelques moyens pour se défendre, voire pour contre-attaquer.

Lundimatin : Comment peut-on définir les interdictions de manifester et les assignations à résidence, ces outils de l’état d’urgence destinés au départ à réprimer les djihadistes présumés mais que l’on voit également s’appliquer, depuis la COP21, sur toutes sortes de militants écologistes ou d’extrême gauche ?
Raphaël Kempf : Concernant les interdictions de manifester, juridiquement, ce sont des interdictions de séjour. La loi sur l’état d’urgence qui permet ces interdictions n’interdit pas à quiconque de manifester : elle interdit à une personne de séjourner dans tel endroit si elle cherche de quelque manière que ce soit à entraver l’action des pouvoirs publics. Elle a été utilisée pendant la Guerre d’Algérie afin d’écarter des opposants politiques. En 1955, quelques députés d’opposition dénonçaient cet article « qui est trop grave, disait par exemple le socialiste Paul Valentino, en ce sens qu’il permettrait de priver quelqu’un de la possibilité d’affirmer son désaccord avec le Gouvernement. » Il ne faut pas oublier cette généalogie-là car elle explique en partie que, depuis le printemps, cette loi est utilisée dans le cadre du mouvement contre la loi El-Khomri pour interdire à des gens d’aller manifester. Aujourd’hui, on réutilise cette loi et on a vraiment l’impression que ça ne pose de problèmes à personne qu’elle soit un héritage colonial. Surtout, la communauté des juristes ne questionne pas cette histoire-là, ce qu’on ne peut que regretter.

Aïnoha Pascual : Il faut également souligner que le motif qui justifie la mise en place de l’état d’urgence n’a pas besoin d’être le même que celui justifiant la mise en œuvre des mesures prévues par la loi sur l’état d’urgence. En effet, lorsque des recours ont été déposés devant le Conseil d’État pour contester le détournement des moyens de l’état d’urgence, ce dernier a validé ce dispositif en avançant l’argument suivant : en assignant à résidence des militants écologistes, par exemple, on préserve les forces de l’ordre, leur permettant ainsi de se déployer plus efficacement contre la menace terroriste. Les interdictions de manifester procèdent de la même logique : un des « considérants » qui figure dans les arrêtés préfectoraux est bien le suivant : « en raison de la prégnance de la menace terroriste (…), les forces de l’ordre demeurent fortement mobilisées », ce qui est une des justifications des interdictions de séjour.

Raphaël Kempf : Seulement, de notre point de vue, l’argument ne tient pas car il est d’ordre budgétaire : assignations et interdictions sont justifiées par un manque de moyens dans la lutte contre le terrorisme qui oblige à faire de la prévention envers tous les individus susceptibles de troubler l’ordre public. Or, en termes de libertés fondamentales, ces mesures restreignent la possibilité pour quelqu’un de se déplacer : soit en dehors de sa commune de résidence (assignations), soit dans certains lieux bien précis (interdictions). Des libertés fondamentales sont donc limitées au nom d’un impératif budgétaire.

Ensuite, cet argument a été contredit par les faits puisque les forces de l’ordre ont été extrêmement mobilisées, dans le cadre de l’état d’urgence, pour des raisons différentes de la « lutte contre le terrorisme ». Par exemple, quinze jours après les attentats du 13 novembre 2015 et le début de l’état d’urgence, plus de deux cents policiers et gendarmes mobiles font une perquisition administrative dans un squat écolo du Pré Saint-Gervais. On peut se demander pourquoi l’État décide de mobiliser autant de forces de l’ordre pour perquisitionner un squat de militants en train de fabriquer des affiches pour la mobilisation citoyenne contre la COP 21. La justification première ne tient plus dans ce genre de cas puisque les forces de l’ordre sont mobilisées exprès pour les militants.

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LM : Une des spécificités de l’état d’urgence est aussi le pouvoir important attribué au préfet. En quoi cela change la nature même de l’action répressive ?
Aïnoha Pascual : Un arrêté préfectoral est une décision administrative et non pas judiciaire ce qui lui permet d’être préventive au lieu d’être directement répressive. Concernant les interdictions de manifester, rappelons qu’elles existent dans le droit pénal commun comme une sanction complémentaire mais elles ne peuvent être décidées que sur la base d’actes et de délits déjà commis et sanctionnés pénalement, notamment des infractions commises en manifestation. La personne écope par exemple d’une peine de sursis assortie d’une interdiction de se rendre dans telle ville ou de participer à telle manifestation. Au cours du mouvement contre la loi travail, c’est la première fois que de telles interdictions émanent des préfets et non pas des juges et il se trouve que les préfets délivrent des interdictions de manifester seulement sur la base de suspicions et dans une logique préventive. Par conséquent, la décision est sous contrôle d’un tribunal administratif et non d’un juge pénal.
LM : Quelles sont les différences entre interdictions de séjour et assignation à résidence ?
Raphaël Kempf : Elles sont différentes dans leurs effets mais relèvent de la même logique. Les interdictions de séjour ou de manifester sont de la compétence du préfet alors que les assignations à résidences sont de la compétence du ministre de l’intérieur lui-même. Reste que, dans les deux cas, il y a une logique préventive – dans le langage du pouvoir – qui s’applique à des gens qui n’ont pas commis de délits. Comme dans Minority Report de Philip K. Dick : on prend des mesures contre quelqu’un parce que l’on pense qu’il va commettre une infraction. On assiste à un changement de paradigme qui pose problème car notre système judiciaire s’est construit sur l’idée que des personnes ne peuvent être punies que si l’on démontre qu’elles ont commis un acte préalablement interdit par la loi. Ici, on est presque dans le délit d’opinion : on reproche aux gens des idées, des comportements qui ne sont pas forcément punis par la loi mais qui laissent penser que la personne pourrait être dangereuse et commettre des délits. Les termes de la loi sur l’état d’urgence sont vagues et laissent le champ libre à l’administration pour les interpréter. Celle-ci se fonde sur des notes blanches, c’est-à-dire des documents écrits par les services de renseignement mais qui n’ont ni dates, ni signatures, ni auteurs : on ne sait pas d’où elles émanent. Elles affirment qu’un individu est dangereux parce qu’il aurait proclamé un jour qu’il était favorable à Daech ou qu’il aurait participé à telle manifestation. En tant qu’avocats, nous sommes extrêmement démunis face à ces notes blanches : il est très difficile d’apporter la preuve contraire à un élément qui est apporté sans preuves par l’administration. Par exemple, l’administration interdit à quelqu’un de manifester car il aurait déjà participé à telle manifestation et y aurait commis des violences. Pour réfuter cela en tant qu’avocat, je dois le prouver alors que l’administration, elle, évoque ce fait sans preuves. Mais comment voulez-vous prouver l’absence de quelque chose ? C’est à l’administration de prouver que quelque chose a eu lieu, et non pas à nous de prouver que ça n’a pas eu lieu…
LM : Vous avez accès aux notes blanches ?
Raphaël Kempf : Oui, mais pas à ce qui fonde la note blanche.

Aïnoha Pascual : dans les interdictions de manifester que nous avons attaquées au mois de mai, les notes blanches nous ont été communiquées quinze minutes avant l’audience. Elles rapportaient le fait qu’une personne avait été vue à telles manifestations (au cours desquelles des violences et des débordements ont eu lieu). Jamais n’était imputé un fait ou une action précis à la personne touchée par l’interdiction. Dans ce cas, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a mis l’administration face aux notes blanches en montrant qu’aucune action concrète n’était reprochée aux personnes. Elle a alors directement suspendu les interdictions de séjour et pour celles dans lesquelles il était reproché à une personne un fait (« l’intéressé a d’ailleurs été interpellé pour participation à un attroupement en étant porteur d’une arme et avec le visage dissimulé »), la juge a demandé au représentant du préfet d’apporter la preuve de l’interpellation. Quand l’administration n’a pas été en mesure de fournir cette preuve, la juge a suspendu les interdictions ; sinon, elles ont été maintenues.

Par la suite, dans les nouvelles interdictions, les arrêts préfectoraux mentionnaient seulement des faits qui avaient vraiment eu lieu afin d’être toujours en mesure d’apporter une preuve devant le tribunal administratif (soit un jugement, soit un procès-verbal d’interpellation). Les interdictions de manifester ne reposaient donc plus sur des notes blanches fournies par les renseignements généraux.

LM : Peut-on interpréter cela comme une judiciarisation du renseignement : comme si le renseignement venait en soi incriminer les personnes alors qu’il sert habituellement à appuyer des faits (à posteriori) ?
Raphaël Kempf : Je dirais plutôt qu’on assiste à une dé-judiciarisation de la contrainte. Théoriquement, dans un système de droit, on passe devant la justice pour des crimes ou des délits et c’est elle qui prend des mesures restrictives de liberté envers quelqu’un. Grâce à l’état d’urgence, on n’a plus besoin de la justice pour prendre ces mesures. Cela se joue à deux niveaux. D’une part, l’administration peut de son propre chef interdire à quelqu’un de manifester ou l’assigner à résidence, ce qui est extrêmement contraignant : l’assignation, par exemple, interdit de quitter sa commune de résidence et oblige à pointer trois ou quatre fois par jour au commissariat. Ça change la vie, on peut donc parler de privation de liberté même si le Conseil Constitutionnel ne valide pas cette interprétation. Cette mesure de contrainte n’est pas prise à la suite d’une décision judiciaire mais par l’administration et sur la base de notes blanches. Si vous avez un problème avec cette décision administrative, c’est à vous d’aller devant la justice. C’est vous qui attaquez l’État alors que normalement, dans le système « classique », c’est l’État, au travers de la personne du procureur de la République, qui vous poursuit et cherche à vous condamner pour tel acte et vous vous défendez. Il y a donc bien un renversement : il faut attaquer l’État pour défendre nos droits alors qu’auparavant il s’agissait de se défendre face à des attaques.

Ensuite, il y a bien une judiciarisation à un deuxième niveau. Le non-respect des assignations à résidence, comme des interdictions de séjour ou de manifester, est puni d’une peine de prison. Cela permet de prendre facilement une nouvelle mesure de contrainte face aux personnes visées : si vous ne respectez pas l’interdiction ou l’assignation, on peut vous placer en garde à vue immédiatement et basculer dans le régime pénal. Vous pouvez ensuite être jugé, placé en détention, etc. Il y a donc une judiciarisation qui se joue après coup si la décision administrative n’est pas respectée.

LM : Qu’est-ce qu’il est possible de faire, pratiquement déjà, pour celui qui reçoit une interdiction de manifester, ou qui ne veut pas la recevoir, et ensuite en terme judiciaire, en terme de recours ?
Aïnoha Pascual : À titre préventif, les gens peuvent ne pas dormir chez eux la veille mais il faudrait même ne pas dormir chez soi les quatre nuits qui précèdent la manifestation puisque les interdictions peuvent être remises à tout moment. Reste que cela ne fait échec qu’à la notification. Finalement, la mesure existe et même si on ne vous l’a pas notifiée et que vous ne l’avez pas signée, elle ne vous est certes pas opposable mais le policier qui sera en manifestation avec, très sûrement, un trombinoscope rassemblant tous les interdits de manifestation ne va pas regarder si elle vous a été signifiée ou non. Vous risquez donc malgré tout de vous faire interpeller, d’aller en garde à vue et même éventuellement en comparution immédiate.
LM : Donc, première mesure préventive, essayer de ne pas avoir connaissance de son interdiction, même si évidemment, il y a le (nota bene) relevé …

Aïnoha Pascual : Dans certains cas où les personnes visées n’étaient pas là pour recevoir leur interdiction, les forces de l’ordre ont laissé sur la porte une convocation les priant de se rendre au commissariat pour une affaire les concernant sans quoi ils s’exposaient à des poursuites. Quand je suis allée avec la personne récupérer son interdiction de séjour, j’ai mentionné le fait qu’il n’y avait rien de judiciaire puisqu’il s’agissait d’une décision administrative et que, par conséquent, la personne n’encourait aucune poursuite, ce à quoi l’on m’a répondu qu’il n’existait pas de formulaire pour les arrêtés préfectoraux d’interdiction de séjour donc on utilisait le formulaire classique mais que, bien sûr, la personne ne s’exposait pas à des poursuites s’il n’allait pas chercher son interdiction. C’est une chose à savoir : on ne s’expose pas à des poursuites si on ne vient pas chercher son interdiction de séjour, même si la police est venue toquer à la porte.

LM : Et en termes de recours juridiques ?
Raphaël Kempf : Si la notification de l’arrêté a été délivrée suffisamment en amont de la manifestation, il est possible de faire un référé liberté. C’est une procédure d’urgence qui permet de saisir le tribunal administratif rapidement et d’obtenir une audience avant laquelle le préfet vous communique les notes blanches sur lesquelles elle se fonde. L’audience consiste à discuter de ce qu’il y a écrit dans la note blanche : est-elle fondée ou non, dit-elle la vérité ou non ? Si oui, est-ce que cela démontre que l’action de la personne cherche à entraver l’action des pouvoirs publics au sens de la loi sur l’état d’urgence, etc. Le juge administratif peut suspendre l’interdiction de manifester.

Aïnoha Pascual : Pour faire un référé liberté, il y a deux conditions qui doivent être prouvées : l’urgence et l’atteinte grave et manifeste à une liberté fondamentale. L’urgence est relativement facile à démontrer dans les cas où la manifestation a lieu dans les heures qui suivent. Ensuite, il faut prouver qu’une liberté fondamentale est touchée de manière grave et manifeste par l’interdiction de séjour. Les libertés fondamentales sont celles qui ont été reconnues comme telles par le Conseil d’État et par le Conseil Constitutionnel. On y trouve, entre autre, la liberté de manifester, la liberté d’aller et venir, le droit à une vie familiale normale, etc. Donc, au-delà de ce que disait Raphaël, à savoir attaquer la note blanche, il s’agit aussi de montrer que l’interdiction de manifester est complètement disproportionnée au regard du but qui est poursuivi et des libertés fondamentales qu’elle supprime. Exemple : si une interdiction vous empêche d’emmener vos enfants à la crèche, d’aller au travail ou même de sortir de chez vous (c’est arrivé), vous pouvez dire qu’elle porte atteinte à ces libertés-là. Voilà pour les référés liberté. Reste que ces derniers n’attaquent pas ces mesures sur le fond.

Raphaël Kempf : Si la manifestation est passée, on peut quand même attaquer l’arrêté pour faire constater par la justice administrative que le préfet n’avait pas le droit de le prendre. Le but de cette procédure, alors même que la manifestation a déjà eu lieu, c’est de faire constater que pour telle personne, l’administration a abusé de ses pouvoirs. Pour aller plus loin, on peut chercher à faire reconnaître, par la justice, que l’administration n’a pas le droit d’interdire préventivement quelqu’un de manifester. C’est un point fondamental, que l’on ne peut pas vraiment discuter dans le cadre d’une procédure d’urgence, et que l’on ne peut discuter qu’au fond. Nous pensons que dans le droit français, par principe, l’administration n’a pas le droit de faire ce qu’elle fait aujourd’hui, d’interdire de manifester, quelque soit les motifs qui justifient cette interdiction. Encore une fois, il ne s’agit pas d’une interdiction de manifester mais d’une interdiction de séjour, qui a pour but d’éloigner des opposants politiques d’un endroit du fait qu’ils « cherchent à entraver l’action des pouvoirs publics », ce qui ne veut absolument rien dire. En effet, il suffit que je prenne publiquement la parole pour dire que je ne suis pas d’accord avec l’action des pouvoirs publics et, en un sens, je cherche par là à entraver cette action, en participant de façon critique au débat. Ce texte de loi est donc extrêmement flou dès le départ.

Surtout, la loi ne permet pas d’interdiction de manifester. Il y a un seul cas dans la loi française où il est possible d’interdire préventivement à quelqu’un de manifester : comme l’a dit Aïnoha, le juge pénal peut poser cette interdiction comme une peine complémentaire à une personne qui a été condamnée pour des faits d’ordre pénal commis au cour d’une manifestation. Les conditions pour qu’on puisse prendre une mesure aussi restrictive des libertés individuelles sont donc encadrées très précisément par la loi. Après la mort de Rémi Fraisse, l’Assemblé Nationale a mis sur pied une commission pour comprendre ce qui avait dysfonctionné dans le maintien de l’ordre. Il s’agissait de voir quels outils étaient nécessaires pour améliorer le pouvoir des forces de l’ordre dans le cadre de ces missions. L’une des propositions fut l’introduction dans le droit français d’une interdiction préventive de manifester. Heureusement, cette proposition n’a pas été suivie d’effet, elle n’a pas été mise en œuvre. Il n’existe donc pas aujourd’hui, en droit français, un dispositif qui permet à l’administration d’interdire préventivement à des personnes de manifester.

LM : Mais ne le justifie-t-elle pas par l’état d’urgence ?
Aïnoha Pascual : Oui mais on reste en principe dans un État de droit : les mesures qui sont prises doivent avoir un fondement législatif. Selon nous, l’interdiction de séjour a un fondement législatif, mais la mesure préventive d’interdiction de manifester, elle, n’en a pas. Ils utilisent ce texte qui veut tout et rien dire pour prendre des interdictions de manifester, et c’est cela qui pose problème. C’est dans ce cadre que l’on prévoit de faire une QPC, une question prioritaire de constitutionnalité.

Il y a deux façons d’attaquer un arrêté comme celui-là. Soit on le prend en lui-même et on montre qu’il n’est pas conforme à la loi sur la forme (incompétence du signataire de l’acte), ou sur le fond (inexactitude matérielle, etc). Donc ça voudrait dire que l’arrêté préfectoral n’a pas été pris en conformité avec la loi, soit celle sur l’état d’urgence, soit tout autre norme de même valeur, donc une autre loi ou par exemple les textes européens qui s’appliquent aussi en droit français (il s’agit alors d’une inconventionnalité, donc une contrariété entre l’arrêté préfectoral et la convention européenne des droits de l’Homme par exemple). Tout cela, ce sont des choses que l’on peut attaquer.

Maintenant, notre objectif n’est pas de s’en prendre aux arrêtés mais directement à la loi. Il s’agit de faire valoir le fait que le problème ne réside pas seulement dans l’arrêté mais aussi que c’est la loi en elle-même qui est contraire à la Constitution. Nous voulons donc montrer que l’article 5-3° de la loi sur l’état d’urgence est contraire à la Constitution puisqu’il porte atteinte à certaines libertés garanties par celle-ci.

En 1955, quand la loi sur l’état d’urgence a été adoptée, la Constitution – qui date de 1958 – n’existait pas encore : il n’y a pas eu de contrôle de la loi par rapport à la Constitution. La liberté de manifester a été consacrée comme une liberté constitutionnellement garantie en 1971. Depuis décembre 2015, le Conseil Constitutionnel a validé, avec certaines réserves, les mesures d’assignation à résidence, de perquisition administrative et d’interdiction de réunion prévues par la loi sur l’état d’urgence. Seules les interdictions de séjour (utilisées comme interdictions de manifester) n’ont pas été déclarées conformes à la Constitution. C’est donc le dernier espoir de faire invalider cette loi, grâce à une QPC dans le cadre d’un recours au fond.

Il s’agit donc de faire reconnaître que l’article 5-3° de la loi sur l’état d’urgence, (qui permet « d’interdire le séjour (…) à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics »), est en réalité une interdiction de manifester, ce qui est contraire aux libertés garanties par la Constitution. En plus, il y a un vide du législateur qui n’a pas défini ce que voulait dire, « entraver l’action des pouvoir publics » : or, en tout état de cause, le fait même de manifester est une entrave à l’action des pouvoirs publics. Finalement, si on raisonne tout simplement, cet article de loi permet d’interdire de séjour quelqu’un qui veut manifester. On ne pourrait pas faire plus contraire à la liberté de manifester. D’où la QPC, pour faire abroger cet article de la loi sur l’état d’urgence.

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